De wet vs. de overheid: ins & outs van de Raad van State

De Raad van State maakt elk bouw- en investeringsproject in Vlaanderen zo goed als onmogelijk, klaagde Kris Peeters (CD&V) vorige woensdag in Terzake. Voeg daar krantenkoppen van de voorbije dagen aan toe - De Standaard: 'Raad van State neemt kritiek niet' (4/12), De Morgen: 'Politietop onwettig benoemd' (4/12) en Het Laatste Nieuws: 'Regularisaties zijn onwettig' (8/12) - en de vraag dringt zich op: maakt de Raad van State regeren onmogelijk? Dirk Vanheule antwoordt.

De Raad van State werd in 1946 opgericht om de rechtsbescherming van de burger tegen de overheid te verhogen. De Raad kan bij een schending van de wet of miskenning van procedures en vormvoorschriften op verzoek van een benadeelde burger overheidsreglementen en -beslissingen vernietigen. De overheid staat immers niet boven de wet, maar moet in een rechtsstaat de wet toepassen en eerbiedigen. Dit gebeurt niet vanuit een blinde regelgetrouwheid, maar wel omdat het naleven van regels en procedures een waarborg biedt tegen een willekeurig optreden van de overheid. Omdat de impact van het overheidsoptreden op individuele belangen vaak groot is, kan de Raad van State bovendien in een versnelde kortgedingprocedure bij een risico op een zeer ernstig nadeel voor de verzoeker, tijdelijk de opschorting van de overheidsbeslissing bevelen.
Tegenover het individuele belang van de burger staat evenwel het legitieme belang van de overheid om haar beleid te kunnen voeren. De Raad van State kan hier roet in het eten komen strooien, maar dan moet de klager wél juridisch sterk onderbouwde grieven aanvoeren. Onenigheid met het gevoerde beleid volstaat niet: de overtreding van een wettelijk voorschrift moet worden aangetoond. De Raad van State is zeer terughoudend om in beleidsdomeinen waarin de overheid een ruime beleidsvrijheid heeft die overheid voor de gemaakte keuzes terecht te wijzen. Wil de overheid bijvoorbeeld een nieuw industrieterrein ontwikkelen, een brug bouwen dan wel een tunnel of een nieuw dok graven, dan kan zij dat, op voorwaarde dat alle besluitvormingsprocedures correct gevolgd worden en de regels die op een hoger niveau zijn aangenomen gerespecteerd zijn.

Rechtsbescherming
Twee voorbeelden: in 2000 en 2001 schorste de Raad van State de bouwvergunning voor het Deurganckdok omdat de advies- en bezwaarprocedures niet op de wettelijk voorgeschreven wijze waren verlopen. Eerder dit jaar werd de mogelijkheid die de stad Antwerpen voor zichzelf had gecreëerd vernietigd om een straatverbod op te leggen aan wie herhaaldelijk de openbare orde verstoort of ernstige overlast veroorzaakt, omdat de stad daartoe volgens de gemeentewet niet bevoegd is. De Raad van State treedt hier niet op omdat die voorkeur geeft aan de onenigheid van burgers met de uitbouw van de Antwerpse haven of het opleggen van sancties, maar omwille van de miskenning van de beginselen dat procedures moeten worden gevolgd of dat een overheid enkel binnen de haar toegekende bevoegdheid mag optreden.
Rechtsbescherming door de rechter tegen de overheid is een kostbaar goed dat niet zomaar te grabbel kan of mag worden gegooid aan de wil van de overheid om ongehinderd op te treden in het algemeen belang of - erger - in het belang van enkelingen die zich van de macht weten te bedienen. Eens de overheid zelf voorschriften heeft uitgewerkt moet zij zich daaraan houden. Indien de regels te strak of onwerkzaam zijn kunnen wetgever en regering de spelregels aanpassen. Voor zo'n aanpassing zal een politieke meerderheid moeten bestaan, lees: zal zij verkoopbaar moeten zijn aan de kiezer. Of die zomaar bereid is om zijn belang bij een gezonde en mooie leefomgeving, zijn inspraak in stedenbouwkundige procedures of zijn eerlijke kans op een overheidsbenoeming op te geven voor de mantra van daadkrachtig beleid in het algemeen belang, kan worden betwijfeld.
Bovendien zal een overheid bij een flexibilisering van de regels nog altijd grondwettelijke, Europese en internationale rechtsnormen moeten blijven respecteren als bijvoorbeeld het recht op gelijke behandeling en Europese richtlijnen en verordeningen. De Raad van State verwijten dat hij die interne en externe regels toepast en afdwingt, is als schieten op de pianist omdat hij de partituur volgt. Wie de muziek niet mooi vindt, moet de partituur maar herschrijven. Zolang dat niet gebeurt, moet de overheid de regels naleven en aanvaarden dat de Raad van State onwettig overheidsoptreden beteugelt.

Oud zeer
Dit betekent niet dat de Raad van State vrij van kritiek is: net als elke rechter kan ook hij fouten maken of moet hij, geconfronteerd met dilemma's waarvoor het bestaande recht nog geen antwoord heeft, keuzes maken waarmee niet iedereen het eens is. Ook hier is bijsturing mogelijk, maar weerom langs een democratische weg en met eerbiediging van de hogere normen, rechten en aanspraken.
Wat wel een oud zeer blijft, is de lange doorlooptijd van de dossiers voor de Raad. De juridische achterstand is het gevolg van een relatief beperkte personeelsbezetting en van de exponentiële toename van het aantal beroepen tot 2004 in voornamelijk immigratiedossiers. Hoewel het aantal beroepen sindsdien gestaag daalt, blijft de achterstand bestaan. Vluchtige analyse van de 134 arresten die de Raad van eind september tot begin november 2009 heeft uitgesproken in zaken van stedenbouw (het beleidsdomein waarop Peeters kritiek had) leert dat het in 34 procent van de zaken gaat om vernietigingsberoepen die de voorbije drie jaar zijn ingeleid. Daarnaast sprak de Raad zich in een kwart van de zaken uit over schorsingsberoepen die enkele weken tot vier maanden voordien zijn ingeleid. Bij de oudere dossiers was 21 procent van de beroepen vier tot negen jaar oud en dateert 20 procent van de zaken van tien tot twaalf jaar geleden. De achterstand wordt daar nu dus pas ingehaald, tot frustratie van verzoekers en overheid. Hoewel het kortgeding hier soelaas biedt, blijft de toch niet zo gekke wens om binnen het jaar een einduitspraak te krijgen spijtig genoeg een verre droom.
Die achterstand heeft aanleiding gegeven tot een aantal fenomenen. Verzoekende partijen dreigen hun doorzettingsvermogen te verliezen wanneer zij geen schorsing bekomen en gooien de handdoek in de ring. Wie toch doorzet ervaart de uitgevoerde overheidsbeslissing als een voldongen feit: een late vernietiging is vaak een Pyrrusoverwinning en dat kan het vertrouwen in de bescherming door de rechter beschamen. De overheid probeert onwenselijk lange periodes van rechtsonzekerheid tijdens de procedure te voorkomen door gespecialiseerde rechtscolleges op te richten die sneller kunnen beslissen. De overheveling van beroepen in eerste aanleg inzake immigratie,examens in het hoger onderwijs en bouwvergunningen naar nieuw opgerichte administratieve rechtscolleges, is daarvan een voorbeeld. Het nadeel van die techniek is de versplintering van de administratieve rechtspraak, met risico van uiteenlopende juridische interpretaties. De veelheid aan rechtscolleges en procedureregels komen de transparantie niet ten goede.
De zoektocht naar een evenwicht in de organisatie van de rechtsbescherming van de burger tegen de overheid is dus gaande, maar blijft merkwaardig genoeg buiten de meer algemene discussie over de werking van justitie. Nochtans is ook hier een beraad over denkpistes als de oprichting van administratieve rechtbanken van eerste aanleg of de invoering van alternatieve vormen van geschilbeslechting als bemiddeling wenselijk. Samen met goed behoorlijk bestuur door de overheid zelf kan een goede rechtsbedeling alleen maar bijdragen tot een beter samengaan van algemeen en individueel belang en vertrouwen van de burger in de overheid.
Dirk Vanheule in de Morgen 09-12-09