Een historische analyse van milieu en gezondheid in Vlaanderen

In mijn doctoraatsonderzoek is een historische analyse gemaakt van het Vlaamse kennis- en beleidsarrangement rondom milieugezondheidsrisico’s. Concrete vragen die aan de orde waren, zijn ondermeer: Waar komt de aandacht voor milieu en gezondheid initieel vandaan? Is de groeiende aandacht voor milieu en gezondheid in Vlaanderen vanaf de jaren 1980 vooral gestuurd door internationale en Europese ontwikkelingen of eerder door lokale problemen? Welke impact heeft het toegenomen bewustzijn over de complexiteit van die milieugezondheidsproblemen gehad op kennisontwikkeling en besluitvorming in Vlaanderen? Hoewel deze historische invalshoek misschien niet direct beleidsrelevant lijkt, helpt de studie om inzicht te krijgen in de hedendaagse situatie en concrete aanbevelingen te formuleren voor de nabije toekomst.

Drs. Stien Stassen, Hogeschool-Universiteit Brussel (HUB)

De start

Milieugezondheidskunde is een relatief jong beleids- en onderzoeksveld. De oorsprong ervan ligt in de milieuhygiëne en arbeidsveiligheid uit de periode na de Industriële Revolutie. Door industrialisatie en verstedelijking, en de daarmee samenhangende epidemieën nam de bezorgdheid over de invloed van verontreiniging op de gezondheid toe. Het wetenschappelijk onderzoek en beleid richtten zich in die periode op het beschermen van de volksgezondheid door het verbeteren van de woonomstandigheden, de voedsel- en waterkwaliteit, het bevorderen van de hygiëne, het opstellen van vaccinatieprogramma’s en het organiseren van afvalberging. In die context zijn nieuwe organisaties opgericht zoals de Hoge Gezondheidsraad in 1849, nationale en regionale onderzoeksinstituten m.b.t. hygiëne en epidemiologie op het einde van de 19de eeuw en het Ministerie voor Volksgezondheid in 1936. Eveneens ontstond vanuit de arbeidsgeneeskunde een stroming die beroepsziekten als gevolg van het gebruik van producten en stoffen in de werkomgeving bestudeerde. Het is ook in deze arbeidscontext dat biomonitoring – het meten van verontreinigende stoffen in bloed en urine van mensen - voor het eerst is toegepast. Typisch voor die tijdsgeest was dat voornamelijk ernstige tot zeer ernstige gezondheidseffecten (sterfte) bestudeerd werden ten gevolge van blootstelling aan één specifieke stof in vrij hoge concentraties.

In het begin van de jaren 70 nam het milieubewustzijn sterk toe als reactie op de oneindige expansie, de ongekende welvaart en economische groei, en het grenzenloos mis/ge-bruik van de open ruimte uit de zogenoemde gouden jaren vijftig en zestig. In België probeerde zowel het Ministerie van Volksgezondheid als dat van Tewerkstelling en Arbeid dit nieuwe beleidsdomein naar zich toe te trekken. Beide ministeries kondigden een nieuwe milieuwetgeving af. Het Ministerie van Volksgezondheid stelde voornamelijk normen op voor het beheersen van de verontreiniging van verschillende milieusectoren zoals lucht, oppervlaktewater en lawaaihinder. Het Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid bepaalde bijkomende vergunningsvoorwaarden voor gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke activiteiten. Toch was de grootste prioriteit voor Tewerkstelling en Arbeid het behoud van werkgelegenheid: het sluiten of stilleggen van bedrijven was uit den boze. Deze uiteenlopende uitgangspunten en manieren van aanpak leidde herhaaldelijk tot onenigheid.
Na de staatshervorming in 1980 werden de milieubevoegdheden grotendeels toegewezen aan de Gewesten, terwijl preventieve gezondheidszorg een Gemeenschapsbevoegdheid werd. Van haar kant bleven bevoegdheden voor tewerkstelling en arbeid op het federale niveau. Als gevolg van deze herverdeling werden ook de kennis en expertise versnipperd over de verschillende bestuursniveaus. Van een geïntegreerd milieu- en gezondheidsbeleid kon onder die omstandigheden geen sprake zijn.

Agendering van milieu en gezondheid in Vlaanderen: top-down of bottom-up?

Hoboken (Moretusburg)

Interessant is de vraag of de groeiende aandacht voor milieu en gezondheid in Vlaanderen vanaf de jaren 1980 vooral gestuurd is door internationale en Europese ontwikkelingen of eerder gegroeid is vanuit lokale problemen.
Op het internationale en Europese beleidsniveau wordt sinds de jaren 80 een pleidooi gevoerd voor een systematisch milieugezondheidsbeleid gebaseerd op concrete actieplannen. Uit de historische analyse blijkt echter dat de impact van deze internationale en Europese engagementen en actieplannen op het Vlaamse bestuursniveau relatief beperkt was.
In plaats daarvan is de ontwikkeling van het Vlaamse kennis- en beleidsarrangement milieu en gezondheid vooral beïnvloed door vier snel op elkaar volgende incidenten, die voor een geleidelijke maar substantiële verandering hebben gezorgd in het denken over milieugezondheidsproblemen, zowel in wetenschap, politiek als samenleving. Deze vier incidenten zijn: de loodproblematiek in Hoboken (jaren 1970), de cadmiumverontreiniging in de Noorderkempen (jaren 1980), de publieke onrust aangaande mogelijke gezondheidsgevolgen en genetische afwijkingen ten gevolge van verhoogde dioxine-uitstoot door twee huisvuilverbrandingsovens in Wilrijk (midden 1990), en de dioxinecrisis in de voedselketen (1999).  

Van eenvoudig naar complex

De opeenvolging van deze vier incidenten heeft geleid tot een belangrijke verandering in de manier van denken en handelen omtrent milieugezondheidsproblemen. De belangrijkste verandering kan worden samengevat als ‘de erkenning van complexiteit’. Deze complexiteit uit zich zowel wetenschappelijk als beleidsmatig.
Wetenschappelijk gesproken verwijst complexiteit naar het gegeven dat mensen via verschillende kanalen worden blootgesteld aan een cocktail van lage of hoge concentraties van fysische, chemische en biologische agentia. De gezondheidseffecten daarvan zijn vaak onzeker, komen dikwijls pas tot uiting na vele jaren en variëren van verminderde levenskwaliteit tot sterfte. Vanwege die complexiteit kan ‘de wetenschap’ niet tot eenduidige en onomstreden conclusies komen. Het antwoord is een zoektocht naar een meer integrale aanpak. Doorheen de vier incidenten groeide het inzicht in de meerwaarde van interdisciplinaire onderzoeksgroepen, waarbij de interdisciplinaire waaier geleidelijk breder werd. De huidige activiteiten van het steunpunt Milieu en Gezondheid gaan nog een stap verder, van interdisciplinair naar transdisciplinair: zij betrekken ook kennis en ervaring van buiten-wetenschappelijke experten uit NGOs, burgerij en bedrijfsleven. Al deze partijen hebben legitieme, maar vaak tegenstrijdige perspectieven, belangen en veronderstellingen over hetzelfde milieugezondheidsprobleem. Het samenbrengen van die uiteenlopende visies is belangrijk voor een goede én gedragen beoordeling van het milieugezondheidsrisico. Als vanzelf leidt deze inter- en transdisciplinaire organisatie van kennisverzameling ook tot de ontwikkeling en inzet van methoden voor een ‘integrale beoordeling van milieu en gezondheid’. Belangrijk hierin is dat er op een goede manier omgegaan wordt met complexiteit en onzekerheid.
Die veranderende opvattingen over complexiteit hebben niet alleen een impact op de organisatie en methode van wetenschapsbeoefening. Zij beïnvloeden ook de beleidsvorming. Die invloed is zichtbaar in

1.het differentiëren van milieukwaliteitsdoelstellingen in functie van kwetsbare doelgroepen zoals kinderen; 
2.een verregaande coördinatie en integratie van het milieu- en gezondheidsbeleid tussen diverse beleidsniveaus (lokaal, regionaal, nationaal, Europees en internationaal) enerzijds en tussen diverse beleidssectoren (milieu, gezondheid, transport, ruimtelijke ordening, huisvesting, enz.) anderzijds; 
3.de participatie van belanghebbenden in het besluitvormingsproces; 
4.het uitwerken van een efficiënte en effectieve communicatiestrategie omtrent complexe en onzekere milieugezondheidsvraagstukken. 
  
 
Impact van nieuwe ideeën omtrent complexiteit op de ontwikkeling van het Vlaamse kennis- en beleidsarrangement

Zoals gezegd hadden de nieuwe opvattingen over complexiteit geleidelijk hun impact op de wetenschapsbeoefening rondom milieugezondheidsvraagstukken. Met de dioxinecrisis van 1999 en de intrede van Agalev in de Vlaamse Regering in juni 1999 ontstond een ‘window of opportunity’ om ook de beleidspraktijken rond milieu en gezondheid grondig te herzien. Het resultaat was onder meer

1.de oprichting van nieuwe organisaties (bv. het Vlaams Medisch Milieukundig Netwerk bestaande uit Medisch Milieukundigen, de overheidsadministraties Toezicht Volksgezondheid en de Dienst Milieu & Gezondheid van LNE en het Steunpunt Milieu en Gezondheid); 
2.de instelling van nieuwe spelregels, wetgeving en beleidskaders (bv. Beleidsnota Risicobeheer, Vlaams decreet betreffende het preventieve gezondheidszorgbeleid, Spelregels risicocommunicatie); en 
3.de inzet van nieuwe tools om de interactie tussen wetenschap en beleid te verbeteren (bv. het Vlaams Humaan Biomonitoringsprogramma, milieugezondheidsindicatoren, het fasenplan). 

Voorwaar een stevige beleidsverandering.

De analyse toont aan dat er een intense interactie plaatsvindt tussen diverse beleidsniveaus, tussen de ambtenaren van de milieu- en de gezondheidsadministraties, tussen wetenschap en beleid, tussen experten van verschillende disciplines en tussen burgers en wetenschap/beleid. Door deze interactie, gecombineerd met nieuwe financiële, wetenschappelijke en personele
middelen en de instelling van nieuwe spelregels, wetgeving en beleidskaders slaagt het Vlaams Medisch Milieukundig Netwerk erin om potentiële milieugezondheidsproblemen tijdig te detecteren en te beheersen. Als gevolg daarvan monden ongerustheden of incidenten niet onvermijdelijk uit in een crisis.

Aanbevelingen voor de toekomst

Terwijl het Vlaams Medisch Milieukundig Netwerk goed functioneert, zijn er toch aanbevelingen geformuleerd. Qua inhoud hebben die aanbevelingen betrekking op

1.het ontwikkelen van een geformaliseerde procedure om zorgvuldig om te gaan met onzekerheden; 
2.het formuleren van specifieke milieugezondheidsdoelstellingen en de integratie van deze doelstellingen in alle relevante beleidssectoren, dus ruimer dan alleen het milieu- en gezondheidsbeleid; 
3.het versterken van de interactie tussen wetenschap en beleid; 
4.het operationaliseren van het beleidskader voor het omgaan met onzekere risico
5.het heropenen van het onderzoek en het debat over het bepalen van goede milieugezondheidsindicatoren
 
Qua organisatie hebben de suggesties betrekking op

1. het ontwikkelen van strategieën voor een betere participatie tijdens kennisontwikkeling en besluitvorming, en 
2. het zoeken naar extra mechanismen om het innovatieve karakter van het Steunpunt Milieu en Gezondheid ook in de toekomst te verzekeren.
 
Meer info?
Stien Stassen
Email: stien.stassen@hubrussel.be
Tel: 02/609.82.85

Titel thesis: “Environment and Health in Flanders, 40 years of institutional struggle”, ofwel “Institutionalisering van milieu en gezondheid in Vlaanderen: een proces van 40 jaar hard labeur”
Promotor: Prof. Dr. Pieter Leroy (Radboud Universiteit Nijmegen)

De publieke verdediging zal doorgaan op maandag 2 juli om 13u30 in de Aula van de Radboud Universiteit Nijmegen (Comeniuslaan 2, 6525 HP Nijmegen, Nederland): iedereen van harte welkom op de verdediging en de aansluitende receptie!

Medisch Milieukundig Netwerk
http://www.medischmilieukundignetwerk.be/subsiteNewsletterGeneric.aspx?id=30500